LE MENSUEL DE L'IFRAP

S O C I É T É   C I V I L E    n° 97

                                                                                               P A T R I M O I N E    D E    L ' É T A T                          GESTION

Immobilier des opérateurs:

l'exemple éclairant de VNF

Nous avons eu déjà l'occasion d'aborder, il y a quelques mois (voir Société Civile n° 90), l'épineuse question de l'immobilier des opérateurs. Ces derniers ont défrayé la chronique en refusant pour certains de communiquer le recensement complet de leur patrimoine immobilier au ministère du Budget à l'automne 2008.

Éric Wœrth avait dû leur imposer un ultimatum sous peine, pour les directeurs de ces organismes retardataires, de se voir frappés d'une réduction sensible de la part variable de leurs propres rémunérations. Aujourd'hui, c'est chose faite et 95 % d'entre eux ont rempli leurs obligations déclaratives. Parmi eux, Voies navigables de France (VNF) qui constitue la seconde emprise foncière des opérateurs de l'État - après l'ONF - avec un parc immobilier de 0,235 million d'hectares. Mais cet organisme public chargé de la gestion et du développement de la voie d'eau depuis son institution en 1991, en lieu et place de l'ancien Office national de la navigation, présente en matière immobilière une situation particulièrement trouble, au point qu'un récent rapport parlementaire évoque1 « un enchevêtrement des responsabilités avec [son° ministère de tutelle tant en matière de gestion des ressources humaines (...) que pour le recensement des concessions portuaires». En réalité, la situation est bien plus confuse. Explications.

VNF, un opérateur particulièrement opaque quant à sa gestion immobilière
L' opacité de la gestion immobilière de VNF réside dès la constitution de son patrimoine. En effet, l'État a utilisé un procédé inédit permettant d'attribuer à l'opérateur les 7500 km de voies navigables 2 : il les a « confiées ». Cette « attribution » s'est réalisée à titre gratuit et il n'y a donc eu aucune contrepartie pour l'État. Par ailleurs, aucun dispositif de retour de ces biens à l'État n'a été prévu par le législateur, conduisant à une totale dépossession de tout droit de regard de France Domaine sur la gestion de ce parc immobilier et foncier, pourtant toujours possédé par l'État en pleine propriété. VNF n'a donc pas eu à porter ce patrimoine à son bilan car il n'en a pas été doté et aucun arrêté de transfert n'a été pris ni publié sur le sujet. Conséquence immédiate: la valorisation de ce patrimoine reste inconnue.
Et pourtant, s'il n'en est théoriquement que le gestionnaire, VNF dispose en pratique de ce patrimoine en « quasi-propriétaire »: il en perçoit les produits d'exploitation, peut le valoriser et le céder en respectant « presque» les règles classiques de la domanialité publique. En matière de « déclassements » et de « transferts» de biens gérés par VNF vers une personne publique ou privée3,I'opérateur recouvre directement le produit de l'opération... au nez et à la barbe de France Domaine et du budget général de l'État. Ainsi, seuls les biens propres de l'opérateur détenus en pleine propriété sont à l'heure actuelle inscrits à l'actif de son bilan pour une valeur de 1,5 milliard d'euros en 2007. Le flou le plus complet persiste donc entre les biens « confiés» par la puissance publique et gérés par l'opérateur pour le compte de l'État et les biens propres dont il dispose.
A ce premier degré de complexité s'ajoute un autre problème: déterminer ce qui relève des « biens confiés » à la gestion de VNF et ce qui relève d'une gestion directe par l'État sur ses propres biens. Si le transfert des voies navigables et de leurs dépendances a été réalisé au profit de VNF, les biens immeubles nécessaires à l'accomplissement des missions de VNF ont eux-mêmes été répartis entre:
 - les immeubles confiés à VNF (maisons de service n'abritant pas d'agents de l'État, ateliers locaux, garages, parcs de stationnement, locaux utilisés par des agents VNF, terrains nécessaires à l'exercice de ses missions, ponts routiers dont la gestion incombe à l'État),

 -  et les immeubles mis à disposition de VNF mais qui ne sont pas confiés (bureaux administratifs et locaux attenants, maisons de services abritant des agents de l'État, ateliers et locaux non directement affectés à l'entretien et l'exploitation de la voie d'eau, etc.).

VNF, un inventaire toujours au point mort
On l'aura compris, l'évaluation du patrimoine remis à VNF dans ces conditions relève du tour de force. D'autant qu'en pratique, l' opérateur est appelé à contribuer aux dépenses d'investissements, d'entretien et de maintenance des immeubles à usage mixte (État/VNF) et ceux logeant des agents de l'État et qui ne lui sont donc pas confiés. Une situation qui s'explique car VNF dispose d'un effectif de 360 personnes en contrats de droit privé mais aussi de 4600 agents des services de la navigation du ministère de l'Équipement mis à disposition de l'opérateur à titre gratuit1 Et ce n'est finalement qu'en 2000 qu'une circulaire a clarifié les conditions d'interventions de l'opérateur quant à ces dépenses4.
Pendant ce temps, la léthargie domaniale de France Domaine explique que la liste des immeubles confiés à VNF nécessaires à l'exercice de ses missions, que les ministres compétents devaient fixer par arrêté dès 1992, n'ait pas encore vue le jour! Ce n'est qu'en 2005, soit 13 ans plus tard que VNF a finalement produit l'inventaire des biens confiés. Aucune validation n'est intervenue par les services de France Domaine. La fiabilité de l'opération est d'ailleurs soumise à caution car aucune réconciliation entre l'inventaire inscrit dans l'application de l'opérateur et les 26 000 lignes d'inventaire inscrites au tableau général des propriétés de l'État (TGPE) n'a pu aboutir, ce qui nécessite actuellement l'intervention d'un prestataire de services extérieur. On comprend donc qu'aucune remise en pleine propriété souhaitée par l'opérateur n'ait été effectuée pour le moment par l'État car un très gros effort de clarification des responsabilités immobilières et financières s'impose.

VNF apparaît pour l'heure incapable de s'insérer dans la politique immobilière de l'État. D'abord parce que sans recensement fiable et exhaustif de son patrimoine, il est impossible de lui imposer des loyers budgétaires pour rationaliser ses bureaux (objectif d'un ratio d'occupation de 12 m2/agent). Mais aussi en raison de l'indépendance prise par VNF vis-à-vis de France Domaine, incapable de s'imposer comme l'autorité légitime en matière de stratégie immobilière des opérateurs. Dans ce contexte, c'est finalement le contrôle général économique et financier, en la personne de son chef de service Bernard Gaudillère, qui va s'atteler à la tâche pour assainir la situation dans les plus brefs délais.

 Samuel-Frédéric SERVIERE 

1 -Rapport Deniaud, annexe n° 26 à la loi de finances pour 2010, p. 35 et suivantes.
2 - Sur les 8 500 km que compte la France, la différence étant gérée au niveau des collectivités locales et des ports.
3 - Art.9 du décret n°91-796 du
20 août 1991
4 - Circulaire n°2000-41 du 1er juin 2000
 

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